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发信人: dave (百年孤独), 信区: Green
标  题: BBC专题：台湾军队50年（9）
发信站: 哈工大紫丁香 (Tue Jul  1 18:05:57 2003)

第九集：国防体制改革

台湾在2002年实行的国防二法是近年来作出的最重要的国防改革。所谓的国防二法是

国防法与国防部组织法。这两个法律的通过与实施，目的在于把国防事务由人治过渡

到法制，并且通过法制，进行包括军队国家化在内的许多的军事改革。

台湾国安会谘询委员苏进强，说明了国防二法对台湾军事架构上的意义："过去上层

结构中，国防部长与参谋总长的权责常常是不分的，国防部长有责无权，国防部本部

的预算占总体国防预算的不到百分之零点一，这是全世界的军队结构里独有的现象。

后来因为历史因素一直没有国防部的法令，但是国防部本部与参谋本部的子法却延用

到现在，国防二法通过彻底解决过去没有母法却有子法这种荒谬怪异的现象。第二：

明确划分国防部长与参谋总长的权责，现在国防部长一条鞭一元化，全权负国防部本

部与所属部队的成败之责。第三：作战指挥系统，现在就是从国防部由上而下，非常

清楚明确。"

军事改革

蒋介石死后军校学生的“反攻大陆”血书

在台湾的国防法中，明定国防是全民国防。所谓的全民国防，包含了国防军事，全民

防卫，以及与国防相关的政治，经济，心理，科技等事务。而全民国防的动员上，主

要是由台湾的行政院来执行。曾经直接参国防二法制定的退役陆军中将帅化民说，国

防法符合了全民国防的构想：

"以前因为先总统蒋公（蒋介石）缔造的制度是仿照德国的参本部，换句话所有军事

大权一把抓在参本部，民间的总体印象是参谋总长独揽军政大权，直接向总统负责。

现在民主时代就不可能了，现在所有的国防资源都要从行政院获得。尤其是一个弱小

的国家要对抗中国大陆，要集全国之力，所以叫出了全民国防的观念，包含动员的人

力物力民间资源，都要转化为军事力量。所以基本上国防法是符合全民国防的构想。

"　　

过去台湾参谋总长直接向总统负责，而不必经过最高民意机关立法院的监督。这种重

新建立的架构，使得国防事务的最高官员，制定的政策需要受到民意的检验。民进党

立法委员张旭成说，在国防二法通过后，军队只是一个执行单位："这是一个很大的

变化，军方也许不高兴，但是我们已经让军方了解，他们要决定的政策：为什么要买

某种武器，要打什么样的战争，要应付的是什么样的威胁，这些都要经过理性的辩论

。所以我们会慢慢发现，人民，民意代表，文人参与决定国防政策，国军只是执行经

过这样的程序制定出的政策。"

台湾长久以来的上层军事分工，一直都是国防部负责军政，参谋本部负责军令，国防

二法的通过，使得军政军令都在国防部长的掌握下。目前担任立法委员的退役海军上

将顾崇廉，说明了台湾军队这种新的组织结构： "当初立法时，国防部在国防法实行

后，军政军令一元化是目标，也就是将来会走向文人领军领政的方向，在这个架构里

，军政副部长只是管军中业务的一部份，军令的参谋总长比照副部长位阶，管的是军

队的动向。再加上军备把它分离出来，军备采购，生产制造，再加上一个副部长来做

。"

这种新的体制，除了确立国防部长是唯一向总统负责的军队最高领导人以外，另外考

虑的是加强一些单位的专业性。帅化民说台湾军队的建军，作战，后勤，在国防二法

下各成体系："国防法里的一个重要精神就是把建军，如何规划计划单位，包含预算

获得单位，这些建军工作变成一个体系，作战指挥的变成一个体系，后勤整备变成一

个体系。这种体系在当前先进国家的军队组织都是类似的。

对岸的中国大陆也有总后总参总政。这样比较容易累积出专业经验。像我们以前升到

少将以后就可以要各单位去历练，讲的好听是历练，讲的不好听是非专业，造成外行

领导内行。" 国防二法的最重要的精神，是确立由文人领军，不过一级上将退役的郝

柏村认为，从军事上来说，这不是一个好的变化。

郝柏村从美军的例子说："美国在越战的失败，以及现在在中东的许多问题，包括韩

战（朝鲜战争）都有文人领军与军事将领的予盾。韩战时麦克阿瑟主张要打就要彻底

胜利，同杜鲁门发生冲突，越南的轰炸到最后受到文人的牵制，就是打仗不求胜。军

事将领仗不打可以，要打就要求胜。"　　

文人领军

文人领军受到的另外一个质疑，就是军事具有相当的专业性，由文人来统领军政军令

，将会造成外行领导内行的现象。不过顾崇廉，不同意这样的看法："文人领军不是

内行外行问题，讲到军事战术当然需要军人的专业，讲到国防政策，是整个国家的大

政，应该由文人来负责。文人负的是国防政策的责任，而不是军事责任。所有的先进

国家都是以文人出任国防部长，因为这可以配合外交政策，经济政策，以及社会脉动

。因为以前台湾没有这样的经验，一时之间以为会外行领导内行，但实际上来讲是一

个非常正确的方向。"　

除了国防法，把国防部长视为文官以外，国防部组织法并且规定国防部文职人员，不

得少于编制员额的三分之一。这是希望能引进文人在包括政治，法律，经济，管理等

等不同的专业。

对于这种新的形势，郝柏村有这样的看法："文人领军，中华民国宪法基本精神就是

这样，但是军人退了役就是文人，不是说文人领军就是军人出身的不能出任国防部部

长。文人领军最重要的，是要懂得治兵，要懂的如何当国防部部长，我们的问题是一

般的文人不懂军队的事情，你要他当国防部长他当不了的。"

郝柏村的看法反映了国防二法通过以后的现实。目前出任国防部长的是一级上将退役

的汤曜明，而国防部的三分之一的文官也多数由退役军人转任。民进党立法委员张旭

成说，这样的作法不符合国防二法的精神：

军营内被台湾军队称为“国民革命军之父”的蒋介石铜像

"军服脱掉穿上西装就变成文人吗？未必！目前的确因为国民党过去没有培养文人军

事专业，所以我们不得不接受这些脱过军服脱掉穿上西装的人，把他们当成文人。但

是过了几年之后，你会慢慢发现这种情况会很少。一个民主国家我们需要社会上各种

不同的意见融合在政策内，而不是纯粹是军方的意见。"　　

除了文人领军，以及军政军令一元化以外，国防二法对台湾军队的另外一个重要改革

，就是调整军队的组织结构。台湾队长年以来三军各有总部，随着国防二法的通过，

三军总部被降编为三军的司令部。帅化民说明了其中的原因： "中华民国的军制兵力

庞大，是从大陆二战时代留下来的。这个结构搬到台湾来就觉得有点头重脚轻。台湾

军队现员总数才三十五万人，但是却有五大司令部，包含军管部，宪兵司令部，联勤

总部，与三军总部，高司单位太多，一个命令的流程，从总长到下级部队的中间单位

很多。以前各大总部存在时吸收了很多成熟的军官，相对造成部队的空虚。军中学历

高的，受过战院指参学院的军官往往充斥在行政单位与计划单位，但是指参教的内容

与战院教的内容是应该到基层部队去做战斗军官，换句话说，这个教育投资也是浪费

。"

缩减过多的中间单位，以及充实战斗部队外，军队组织调整的另一个原因，是为了加

强三军联合作战能力。

台湾的三军总部过去受到批评各自为政，联合作战能力不足。帅化民说，联合指挥部

的设立，改进了这样的弱点："以前我在联三作战次长室发现，不容易把三军战力很

容易整合起来。因为空军是由空军总部的作战司令部来指挥天上所有飞机，海军的所

有舰支是由海军总部底下的舰令部来指挥，参谋本部作战指导是由联三作战次长室来

指导，所以我希望把层级压缩成联合指挥部，因为台湾面临的威胁来的很快，中国大

陆的飞机大约八分钟就可以到台湾的心脏地区，所以我们反应时间有限，指挥必须要

迅速才能应付我们面对的威胁，这是旧组织所办不到的。" 台湾军事体制的改革，除

了国防二法以外，另外一个持续进行的重大调整，就是人员的裁减。军方此前已经进

行了裁减冗员与不必要单位的精实案，而目前进行的第二阶段裁军，精进案，与国防

二法组织调整有相当程度的配套。这些改变，对于长期习惯一套制度军官来说，似乎

难以适应。

一名上尉军官说："变成无法做以后的生涯规划，因为它的规划每年都在变，每年都

在改，所以无法像以前一样，我到某一个阶段就可以看到以后的未来，往研究或往部

队历练来走，但现在就没办法，可能到某个阶段就被精实掉。" 

台湾军队的精实案是在国民党执政时推动，而国防二法则是在民进党执政下实行。即

使军队成员，对于不断而来的改革有不适应的情况，民进党中央政策会国防事务副

研究员张百达认为，这些改革还会继续做下："台湾的军队改革与其它国家一样，都

不是那么容易。改革一定会有磨擦阵痛，有些利益上本位主义问题，要凝具共识，不

只是军队内部而且是整体社会的共识，持续推动精实案，再精实案，以及国防组织再

造，提高国防组织的效率，以及国防资源分配的有效性与合理性，不仅是民进党执政

，任何政党执政都应该是走这个目标。"

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君问归期未有期，
巴山夜雨涨秋池。
何当共剪西窗烛，
却话巴山夜雨时。

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